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全球化背景下的劳动和社会保障立法

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摘 要:我国正逐步融入全球化进程,劳动与社会保障立法存在严重不足。应贯彻“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等”的立法思想,完善劳动和社会保障法律制度。

  关键词:全球化;劳动;社会保障;立法

  一、全球化的涵义及对我国的影响

  (一)全球化的涵义

  全球化是从英文翻译过来的,在英文中由不同的单词来表示,例如Unification,Integration和Globalization.相对于Globalization,Unification还有侵蚀、削弱(政府职能)等意思,能够比较准确地体现经济一体化进程的自身特点。我国学者一般使用Globalization.

  全球化主要指经济全球化,是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加,通过国际分工,在世界市场范围内提高资源配置效率,从而使各国经济相互依赖程度日益增强的趋势和过程。经济全球化进程的显著加快,带来了国际分工模式、国家经济利益的含义及维护方式的深刻变化。因此,对于政府来说,创造与维护一个有效率的市场比采取某些产业政策更重要。而市场体系既包括消费品市场又包括生产资料市场,例如土地、资本、劳动力、技术等能够在统一无阻碍的市场中按照市场规则进行自由流动和有效配置。其中涉及劳动力资源的自由流动需要更完善的制度环境,劳动者面临的各种劳动风险需要完善的社会保障制度加以保障。

  (二)全球化对我国的影响

  1.我国正逐步融入全球化进程。

  自从实行改革开放政策,特别是确立建立社会主义市场经济体制以来,我国不断融入国际分工体系,主动参与经济全球化进程。通过吸收外资与扩大国际贸易,有力地促进了国内产业结构升级,创造了大量新的就业机会,增强了综合国力。与此同时也存在着明显不足:市场的部门分割与地方保护现象普遍存在,整体经济的优势难以发挥;不同所有制企业之间在税收、市场准入、投资融资等方面存在着普遍的差别待遇;劳动者在就业、社会保障等方面的制度性障碍无根本性变化,严重影响了市场的公平竞争。加入WTO将极大地促进我国全球化进程,有助于我国的劳动就业。

  2.政府职能在缓慢地发生积极转变。

  1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“转变政府职能,改革政府机构,是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能,主要是制定和执行宏观调控政策……政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济,不直接干预企业的生产经营活动。”这表明了我们对政府经济职能的认识在不断深化。在全球化的背景下,尤其是在国际社会中高效率的政府活动触动和自我发展的压力下,我国政府职能在多方面、缓慢地发生着积极的变化。主要包括初步建立了间接的宏观调控体系、培育和监管规范市场体系有所进展、国企改革采取大胆举措(在中央关于“国有资产有所为,有所不为”的决策下,西安市决定出售50亿元国有资产是一个大胆的尝试。)、向国际惯例和国际规则靠拢、注重促进经济与社会协调发展以及开始探讨政治体制改革、严惩腐败(中共中央总书记胡锦涛在中共中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话。)、政务活动受媒体和群众监督(江苏泗阳县公选“最不满意官员”,高票当选者如坐针毡。)等等。

  3.迫切要求熟悉国际法律规则,并建立与之相衔接的法律制度。

  全球化在一定意义上要求法律全球化,即在全球范围内的经济活动中遵守大致相同的规则,对同样事物同样处理。体现为更多的国家接受国际公约,融入国际法律规则。同时,由于更多国家加入国际组织和公约,使更多的本土文化进入国际法律规则,二者构成法律全球化的内涵。法律全球化的发展趋势促进我国劳动法和社会保障法必须与国际接轨,尽可能地按照市场经济规则和国际公约完善劳动立法,以达到协调劳动关系和保障劳动者基本权益的目的。

  二、我国劳动和社会保障立法的现状及不足

  劳动创造世界,也创造了人类自身。劳动和社会保障制度在社会生产、劳动实践过程中,以为劳动者提供劳动机会、保障劳动者基本权益以及促进劳动者全面发展为目标。

  (一)我国劳动和社会保障立法的现状

  我国自改革开放以来,劳动关系发生了很大变化。劳动关系双方的主体地位逐步确立,劳动关系日益复杂,劳动争议逐渐增多。针对这些变化,政府为了建立和维护和谐稳定的劳动关系,围绕培育和发展劳动力市场,积极探索新型劳动关系调整机制,已初步建立起了以劳动政策基准、劳动合同管理、集体协商和集体合同、劳动争议处理为主要内容的劳动关系调整体制,并形成了以《劳动法》为主体、以《集体合同规定》、《企业经济性裁减人员规定》等一系列劳动标准规定相配套的法律、法规体系,初步实现了劳动关系调整的法制化、规范化,为建立稳定和谐的社会生产秩序,促进国民经济和社会健康发展奠定了基础。

  市场经济体制下,投身于市场中的所有主体-企业、个人都随时面临各种风险。对于劳动者而言,一旦遭遇劳动风险,就陷入丧失经济来源、生活困顿的状况,这种风险仅依靠劳动者个人和家庭的保障是远远不够的,必须依赖政府通过全社会的物质帮助才能为劳动者解除后顾之忧。因此,我国政府自提出建立社会主义市场经济体制的改革目标以来,不断努力建立和完善社会保障体系,主要包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚等。在积极推进建立社会保障制度的过程中,重点加快了社会保险法制建设的步伐,陆续出台了《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》等行政法规。

  (二)我国劳动和社会保障立法的不足

  1.劳动法的适用范围过于狭窄。

  我国《劳动法》第二条第一款规定:“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者,适用本法。”第二款规定:“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行。”从本条中可以看出,我国《劳动法》的适用范围不包括农民劳动者、个体业主、私营企业的经营者、国家公务员、家庭用人等劳动者。当农村富余劳动力进入城市获得力所能及的工作岗位,参与城市建设时,《劳动法》就应将其纳入调整范围。

  2.劳动法的有关规定缺乏可操作性和执行性,劳动者的许多权益难以落实。

  我国《劳动法》第三条规定劳动者有平等就业和自主择业的权利。但由于我国从1953年起实行的刚性户籍管理制度[1],我国城乡人口的自由流动和迁徙便结束了,人为地划分出农业户口和非农业户口,并且在就业、分配、经济政策等方面都严格执行城乡差别待遇,直接导致城乡劳动者在就业权利上的不平等。这与国际上普遍遵循的公民劳动权利能力平等的原则[2]背道而驰,导致劳动法的规定形同虚设。改革开放二十多年来,“中国的经济制度发生了巨大的变化,非国有经济成份的产出已占整个国家的65%,经济的市场化程度已达50%—60%,但户籍制度却几乎没有多少松动”[3].虽然有的地区在尝试放宽农村劳动者进城务工的限制,仍不能形成全国统一的劳动力自由流动的大市场。又如《劳动法》第十三条规定:“妇女享有与男子平等的就业权利。”但实践中,用人单位在招用人员时直接或间接限制妇女的现象屡见不鲜,用人单位因此而受法律追究者寥寥无几,既损害了法律的严肃性,也严重侵害了妇女的平等就业权。

  3.社会保险的立法层次低,覆盖面狭窄。

  我国有关社会保险方面的立法主要是由国务院以行政法规的形式制定的,立法层次偏低;《劳动法》中关于社会保险的规定简单、笼统,缺乏具体操作性(《劳动法》第九章关于社会保险和福利的规定仅有七条,从第七十条到七十六条。第十二章关于此方面的法律责任的规定仅有一条,即第一百条。),覆盖面仅限于城市的一部分人,农村劳动者等未被纳入保障范畴。没有完善的包括所有劳动者的社会保险制度体系,使所有人都能够享受医疗保险、养老保险、失业保险等社会保险待遇,农村劳动者的生活状况就不会发生根本的变化。社会保险以任何理由将农村劳动者排除在外都是缺乏道德正当性的。

  4.结社权及其活动受到极大限制。

  结社尤其是组织和参加工会是劳动者争取和捍卫自己权益的最基本手段。《世界人权宣言》第23条第4款规定:“人人有为维护其利益而组织和参加工会的权利。”劳动者可以参加已有的工会组织,也可以组织新的真正能维护其权益的团体。工会是劳动者的联合团体,其主要功能是团结所有劳动者,利用集体的力量对抗用人单位的不法侵害。我国《宪法》第三十五条规定公民有结社自由,但我国劳动者自由组建工会的权利受到限制。我国工会维护劳动者合法权益的职能未充分发挥出来。

  5.所有制差别在劳动和社会保障立法中清晰可见。

  虽然我国已经加入了WTO,但身份歧视和所有制歧视仍随处可见。不同所有制的企业在投资行业、融资渠道、产品出口、公共设施等方面存在严重差别;在劳动就业、劳动报酬、社会保险待遇、子女入学等方面的政策处处可见歧视性规定。在各种促进就业的措施中,优先适用于城市户口的劳动者;在劳动报酬中,正式工不论业绩如何,其收入数倍于非正式工的收入;在社会保险待遇方面,出外打工的人几乎不享受任何待遇;进城务工的农村劳动者的子女如果希望就近进入公立学校读书必须缴纳高昂的借读费……无处不是在以身份定待遇。因此,在我国不仅没有实现别国二百年前就完成的事业-“所有进步社会的运动,到此处为止,是一个从身份到契约的运动”[4],相反,以各种制度和政策制造着更多的身份差别和更多的不平等待遇。

  三、完善劳动和社会保障立法的先决条件

  (一)立法思想上始终贯彻“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等”的原则

  这一原则是每一个人充分发挥自我潜能,最大限度实现自身价值的基本保障。联合国大会要求所有成员国必须广为宣传《世界人权宣言》的内容,其目的就是要贯彻这一根本原则。如前所述,我国远远没有完成“从身份到契约”的运动。在全球化的今天,实现人人平等已是迫切的任务,也是国家发展的终极目标。这就要求在劳动和社会保障立法中消除一切导致人与人不平等的制度和措施,并制定新的能够实现人人平等的法律。

  因此,笔者认为:限制劳动力资源自由流动的户籍制度必须予以废除;身份歧视制度必须消除;限制劳动者进城的一切收费制度必须废除(当前一个农村劳动者进城务工要办理外出务工证、计划生育证或未婚证、健康证、暂住证等,每一个证件都收取不低的费用。)。让我们共同呼吁“废除户口制度,废除这种不人道的种姓制度,给全中国人一个身份的平等,户口不应成为个人求学、工作、晋升、社会福利享受和政治权利享受的障碍。世界上没有天生的城里人,也没有天生的乡下佬,人生而平等,不能有天生的身份歧视”[5].

  (二)彻底转变政府职能,承认社会自治和人民自治的能力,变“为民作主”为“人民自主”,实现“勤政、高效、廉洁”的民主政府

  WTO要求政府行为要透明,有人说是“透明度”,这种理解是错误的,因为“透明度”本身就包含模糊、不见光的意思。公务透明是根本要求,除非涉及国家机密。

  实现上述要求必须转变传统的政府定位和传统的思想观念。我国古代所谓的“做人之道”和“治人之道”构成了中国文化独有的“人身法”特征。只要一个国家仍然是氏族的扩大形式,而不是诸氏族、部落的妥协、契约形式,它的法律形态无疑仍会是“人身法”形态[6].只要政府的理念依然是如何“治人”、对待国民依然要求“顺从”,政府行为模式就不会有根本的改变。计划经济体制下的全能政府理念虽然有所纠正但仍不彻底。市场经济体制下的政府应是一个全新形象和作风的政府。这就要求深刻的政治体制改革,确保国民对公共事务、公共决策的知情权、质询权、调查权和监督权。政府行为应透明,置于全体国民的监督之下。

(三)立法技术上改变以所有制和身份为立法依据的错误做法

  在全球化的背景下,世界范围内的国家、民族、种族等概念界限逐步淡化,实现各国家、民族、种族在国际政治、经济、文化活动中的平等权利是大趋势。法律在立法及实务中存在所有制和身份歧视是与世界发展潮流背道而驰的。我国在改革之初的企业立法中,严格按照所有制性质的不同进行立法,例如《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《私营企业暂行条例》等等,企业的权利、投资范围限制、用工制度等规定迥然不同。

  在当前,大中专毕业生在择业时面临在国有和非国有单位之间选择的两难处境,国有单位收入虽低,个人发展缓慢,但有保障、福利待遇全面;非国有单位收入高,个人发展较快,但压力大、风险大,对个人能力要求高。之所以造成这种局面,一是因为个人在比较利弊得失,更重要的是因为现有法律制度导致的不同所有制性质的劳动关系在按照不同的规则运行,使择业者不能正确选择,使身处国有单位的在业者艳羡非国有单位的高收入、快发展,身处非国有单位的在业者又艳羡国有单位的高福利、低风险。都不满足目前的状况,这种不满和愤懑不是源于个人能力大小、勤勉与否、学历高低,而是源于不同性质所有制的差别待遇。虽然学术界大加批评,在立法上也逐渐采用科学的企业法律形态划分标准进行立法,但上述以所有制为标准的立法依然具有法律效力。

  在《劳动法》条文中虽然没有明显的所有制、身份差别的字眼,甚至规定“劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”,似乎不存在任何歧视,合乎“人人平等”的理念,但这条规定不如改为“凡中华人民共和国的国民就业不因户籍性质和地域不同而受歧视”显得更具实效。因为我国劳动者在就业时遇到的障碍不是民族歧视、种族歧视、宗教信仰歧视,而是户籍歧视、身份歧视。

  在进行劳动和社会保障立法时,虽然没有明确规定把一部分人排除在外,但在立法者的观念中已经有了潜在的前提-国家处于困难时期或转轨时期,不可能做到保护所有人。在此前提下,受到保护的总是占我国人口比例较小的城市人,非城市人一次又一次地成为牺牲品。因此,必须从根本上改变立法观念,变“立法保护一部分人”为“立法保护所有人”,并在具体立法中体现平等原则,为实现国民待遇提供完善的立法依据。

  四、完善劳动和社会保障立法的具体思路

  (一)修改《宪法》,建立违宪审查制度

  我国宪法经历了一个曲折发展的过程,在《共同纲领》和“五四宪法”中,其内容比较完善合理,全面规定了公民的各项自由。但此后的宪法思想出现倒退,尤其是在极左思潮影响下的宪法脱离了宪法的根本宗旨。因此,在民主、自由观念深入人心、宪政理论已经成熟的今天,应尽快修改宪法中不适应新形势的条款,承认人的各项天赋人权,赋予每一个人真正享有迁徙自由、结社自由、思想自由、言论自由、出版自由、游行示威自由、集会自由的权利。《共产党宣言》说:“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件。”[7]胡适也曾告诫青年:“争取你们个人的自由,便是为国家争自由!你们争自己的人格,便是为国家争人格。”

  在操作层面,应着力改变过去人们认为宪法没有实际运用价值的观念。为此,必须建立违宪审查制度,确保宪法赋予公民的各项基本权利得以落实并防止行政权力的不当侵害。当政府的行为有侵害国民权利的可能或已经侵害了国民的权利时能够得到及时救济。2001年山东三高中毕业生状告教育部的案件的起因是教育部的高考录取政策有违宪内容,即对不同地区实行不同的录取标准,享受到政策照顾的是全国教育设施最好、师资力量最雄厚的地区,而不是老少边穷地区。在法院方面必须遵循“凡有诉讼必须受理的原则”;在宪法的执行方面,借鉴国外的司法审查制度建立我国的违宪审查制度是确保宪法效力的制度保障。

  (二)完善劳动法律体系

  面临全球化的趋势,我国用来规范劳动力市场和调整劳动关系的法律法规,不仅在数量上不足,而且相关内容上也难以适应新的形势需要,亟须完善。

  1.调整就业政策。

  在我国《劳动法》现有就业政策规定的基础上增加弹性就业内容。弹性就业与全日制就业不同,可以根据劳动者的就业条件、择业选择和各类用人单位需求建立多样形式的劳动关系。弹性就业是知识经济时代的产物,是支持现代企业用人制度、促进就业和建立弹性退休制度的有效措施。为适应劳动力市场弹性发展趋势和建立弹性就业机制,需要在《劳动法》中明确规定弹性就业为我国合法就业形式,并规定第二就业关系的合法性,明确劳动者有依法签订第二就业关系劳动合同的权利。在“工资”一章中规定不同就业关系中工资分配的原则和比例。在“ 法律责任”一章中规定劳动监察和社会保险经办机构的相应责任。

  2.调整工资调控措施。

  《劳动法》第四十六条规定:“国家对工资总量进行宏观调控。”这种措施仅对从国家财政支付工资的机关、团体具有实际效力,而对非国有组织缺乏调控的可能。因此应适应市场经济的要求,由企业根据其利润水平自己控制工资水平,政府为用人单位提供工资价位参考数据,监督工资保障措施的实施,并通过立法和监督建立严格的工资报告制度,从而确保政府税收和社会保险费用的征缴。

  3.健全裁员的法定程序和雇主补偿责任。

  裁员是市场经济条件下企业为了生存和发展而经常采用的措施,一味地限制效果并不理想。因此,立法上,承认用人单位拥有裁员权力,但要合理地行使,在不得已而裁员的情况下,应给予被裁减职工充分的补偿。

  4.健全集体谈判制度。

  我国《劳动法》关于集体谈判的规定显得空洞1,缺乏支持集体协商的原则和程序性规定,影响集体协议的真实性和效果。因此,我国《劳动法》中应当设立独立的集体协议章,按照市场经济的运行规则,与《工会法》相衔接,具体详细地规定集体协商主体资格、代表产生和代表的权利义务、谈判程序和阶段、谈判费用、协议执行等问题。

  5.建立职工参与法律制度。

  职工参与法律制度包括职工参与企业管理和企业利润分享。职工参与企业管理,即通过劳动关系双方的平等协商,在企业内部建立民主管理机制。其外在表现为信息分享、平等协商和有效结果。职工参与企业利润分享,即雇员分红、入股或二者合并的参与企业利润分享。在1992年欧盟理事会通过的一项建议案中称:“工人参与企业利润分享,是一种鼓励雇员投入企业未来发展的有效方式;对雇员分红可以创造潜在利润。”因此,在《劳动法》中增加职工参与章,明确规定职工参与企业管理和利润分享的原则与机制,能够最大限度地调动职工的积极性和创造性。

  (三)完善社会保障制度,加强社会保障费用征收

  社会保障制度已经被普遍认为是稳定社会政治经济秩序的“安全网”和“减振器”。在经济全球化的大潮中,我国经济面临的风险最终会降临到具体的个人身上。我国现行的社会保障制度很不完善,人们对社会保障制度的认识不足。而制度中1%的缺陷对受其影响的人来说就是100%的损失。因此,既需要以立法方式将其制度化、法律化,又要广泛宣传和切实实施,让人们知道个人在社会保障方面的责任和当其遇到困难时可以从社会得到什么样的保障待遇以及如何得到这些待遇。只有这样,在出现严重的经济社会问题和个人劳动风险时,人心才能够保持稳定。因此,应尽快制定《社会保险法》[8],完善社会保险制度,将社会保险的覆盖面普及全社会。

  (四)完善工会立法,赋予工人基本的罢工权

  罢工权是人权的一项重要内容。《经济、社会和文化权利国际盟约》第8条规定:“本盟约缔约各国承担保证:……(丁)有权罢工,但应按照各国的法律行使此项权利。”结社自由委员会认为罢工行为是工人及其组织为捍卫或增进其经济和社会利益可以使用的一种重要手段;罢工行动属于第87号公约第3条规定的工人组织有权规划自己的活动和制定自己的工作计划这项权利范围内的行动。因此,用法律禁止罢工是对工会捍卫和增进会员利益以及对工会自由规划其活动的重大限制,是与结社自由原则相抵触的。

  随着市场经济体制的建立和发展,我国劳动关系呈现多样性和复杂性,劳动者和用人单位的矛盾不可避免地出现。因此,应对罢工权重新认识,赋予劳动者在一定条件下以罢工来对抗雇主是弥补其弱者地位的一种有效手段。我国在2001年2月批准《经济、社会和文化权利国际公约》时,并未对罢工条款作出保留,而国内法中没有关于罢工的规定,出现了法律漏洞。罢工行为涉及面广,具有对抗性、群众性和迁延性等特点,对社会经济发展和社会生活秩序产生重大影响。因此应通过法律规定劳动者的罢工权、罢工的条件和不得罢工的情形以及罢工的处理机构和处理程序。

  五、结束语

  在全球化的背景下,对我国立法包括劳动与社会保障立法最大的冲击主要来自思想观念和法治精神以及由此带来的人们要求基本人权和各种法定权利的真正实现,因此各项立法必须具有逻辑上的自恰性又具有实践中的可操作性和可执行性,同时要伴随政府职能转变和公务员素质提高,从而改进政府形象,实现“高效、廉洁、低成本”的政府运作机制,充分体现法律和制度的人文关怀。最终在政治民主、法治健全、社会自由的前提下,落实各项劳动和社会保障制度,保障所有劳动者平等就业和自由择业,赋予劳动者罢工权和用人单位裁员权,协调劳动关系,实现劳动力资源的自由流动和合理配置,促进经济发展和社会秩序稳定。

  参考文献:

  [1]1953年《中华人民共和国户口登记条例》。

  [2]国际劳工组织1958年通过的《就业和职业歧视公约》、1964年通过的《就业政策公约》。

  [3]仲大军。国民待遇不平等审视-二元结构下的中国[M].北京:中国工人出版社,2002.271。

  [4]梅因。古代法[M].沈景一译,北京:商务印书馆,1959.97。

  [5]邓放歌。一个农民孩子的心路历程,李昌平。我向总理说实话(附录),北京:光明日报出版社,2002.354。

  [6]江山。中国法理念[M].北京:中国地质大学出版社,1989.115.3311《劳动法》关于集体合同的规定仅有三条,即从第三十三条到三十五条。

  [7]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1972.273。

  [8]王全兴。劳动法学[M].北京:中国法制出版社,2001.453。


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